تأملي حقوقي بر لايحه افزايش اختيارات رياستجمهوري
سعید - کرمی
اين نوشتار به ابعاد حقوقي لايحه افزايش اختيارات رياستجمهوري ميپردازد
و از پرداختن به ساير جنبهها به ويژه جنبه سياسي آن كه برخي حقوقدانان معتقدند كه
اين لايحه اساساً سياسي است پرهيز مينمايد
.
مهمترين مستند لايحه اصلاح قانون اختيارات رئيسجمهور اصل يكصدوسيزدهم
قانون اساسي ميباشد. در اصل 113 قانون اساسي آمده است: «پس از مقام معظم رهبري
رئيسجمهور عاليترين مقام رسمي كشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه
مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط ميشود بر عهده دارد
.»
حال سؤال اين است كه عبارت “مسئوليت اجراي قانون اساسي” كه در اصل 113
آمده است به چه معنايي است؟
كلمه نظارت در قانون اساسي به معنا و مفهوم تصدي نيست، مقام و يا
سمتي خاص ميباشد. به طور مثال اصل 118 قانون اساسي نيز مشعر به همين مفهوم است و
در معناي عرفي كه الفاظ عقود معمول به همان معاني عرفيهاند نيز همان معنا را ميرساند
از اين رو رئيسجمهور موظف است كه قانون اساسي را اجرا كند و در نتيجه او مجري است
و معمولاً ركن مجري و اجرا كننده با ركن ناظر متفاوت است
.
سؤال ديگر اين است كه حيطه مسئوليت اجرايي رئيسجمهور تا به كجاست؟
آيا او مسئول اجراي محل اصول قانون اساسي است؟ يا اينكه مسئول اجراي اصولي است كه
در اختيار و حيطه مسئوليتي وي ميباشد؟ اگر ما تمام وظايف و مسئوليتهايي كه در
ساير اصول قانون اساسي ذكر شدهاند، همگي آنها را بر عهده رئيسجمهور بگذاريم،
منطقي به نظر نميرسد زيرا مسئوليت اجراي هر ركن اصول مربوطه به عهده همان ركن است
و از سوي ديگر از آنجائيكه هر مسئوليتي همراه با پاسخگويي است، در صورت پذيرش صورت
اول رئيسجمهور بايد نسبت به عملكرد ساير ارگانها و دستگاهها نيز پاسخگو باشد و
اين عملاً منطقي و امكانپذير نميباشد از اين رو رئيسجمهور در چارچوب وظايف و
اختيارات خويش كه در قانون مطرح شده است، مسئول اجراي قانون اساسي است و نكته ديگر
اينكه به موجب اصل 57 قانون اساسي، اصل تفكيك و استقلال قوا از اصول بنيادين نظام
مردمسالاري ديني ماست و هر امري كه مستلزم مداخله و نظارت يكي از قوا بر ديگري
باشد يك امر مقيد و استثنايي است و هر امر مستثني شده لازم است كه
:
اولاً: آن استثنا و قيد در قانون اساسي مصرح و ذكر شده باشد و از
آنجائيكه چنين اختياراتي كه مثلاً مقيد كند اصل استقلال قوا را حتي به طور ضمني
براي رئيسجمهور در قانون اساسي ذكر نشده است پس چنين برداشت موسع وعامي فاقد
وجاهت قانوني و حقوقي است
.
ثانياً: مواردي كه به عنوان استثنا در قانون اساسي يا حتي قوانين عادي
ذكر ميشوند به دليل اينكه مستثني شدهاند بنابر رويه حقوقدانان و اصول حاكم به
انديشة حقوقي بايد تفسير مضيّق نمود و از آنجا كه در اصل 113 قانون اساسي لفظ
“اجرا” آمده است، توسعهداران مفهوم اجراي قانون اساسي به نظارت بر كليه شؤون و
اركان قانون اساسي اساساً مخدوش، غيرحقوقي و غير قابل است
.
موارد نقض قانون اساسي در لايحه مذكور
:
1-
علاوه بر تحليل حقوقي ذكر شده، ماده يك لايحه مذكور با اصل 174 قانون
اساسي كه برخي از وظايف نظارتي را به عهده سازمان بازرسي كل كشور قرار داده است
مغايرت دارد. چرا كه ماده يك لايحه وظايف سازمان بازرسي كل كشور را به عهده هيأت
منصوب رئيسجمهوري قرار داده است.
2-
لفظ و عبارت “كليه دستگاههاي حكومتي” در ماده سه به هيأت منصوب رئيسجمهوري
اين صلاحيت را داده است كه به نهادهايي كه زيرنظر بلاواسطه مقام رهبري است نيز
بازرسي و سركشي نمايد كه با اصول 57 قانون اساسي كه رئيسجمهوري تحت نظارت رهبري
است، و اصل 113 قانون اساسي كه تصريح شده جز در اموري كه مربوط به مقام رهبري است
و اصل 111 قانون اساسي كه نظارت بر مقام رهبري را به مجلس خبرگان واگذار نموده است
با اصول ذكر شده مغايرت و تضاد بين و آشكار دارد.
3-
با عنايت به عموم و اطلاق عبارت “دركليه دستگاههاي حكومتي” هيأت
منصوب رئيسجمهوري ميتواند نه تنها رؤساي قواي ديگر و حتي مقام رهبري را نيز ميتواند
مورد رسيدگي و بازرسي و پيگيري قرار دهد و ممكن است رسيدگي منجر به انفصال از
خدمات دولتي به مدت سه ماه تا يك سال باشد به عنوان مثال اگر رئيس قوه قضائيه بر
اساس برداشتي كه خودش به عنوان يك مجتهد و قاضي عالي رتبه از قوانين قضايي دارد از
همكاري با هيأت مذكور خودداري كند مرجع مورد نظر هيأت منصوب رئيسجمهوري ميتواند
حكم انفصال وي را صادر كند و همين امر در مورد مقام رهبري نيز امكانپذير است و هر
كس كوچكترين اطلاع از مباني حقوقي داشته باشد و يا حتي نگاهي اجمالي به اصول قانون
اساسي انداخته باشد انگشت تعجب به دهان خواهد گرفت از اينكه اين لايحه توسط معاونت
حقوقي و پارلماني رياستجمهور و هيأت دولت تنظيم شده است.
4-
در ماده 14، از عبارات “به نحو مقتضي اقدام نمايد” و “براي اين منظور
ميتواند …” استفاده شده كه هر دو دلالت بر نامحدود بودن حق انتخاب و اختيار رئيسجمهور
در اقدام كردن، دارند به عبارت ديگر به هر نحوي كه مقتضي بدانند ميتوانند اقدام
كند بدون اينكه ملاك و معيار يا حدودي براي او معين شده باشد. با توجه به آن قسمت
ماده كه اشعار ميدارد:
“
ميتواند ضمن دستور
…” اولاً در پيگيري و دنبال كردن متخلف مختار است، ثانياً نحوه برخورد
را نيز خود انتخاب ميكند. به عبارت ديگر رئيسجمهور ميتواند هر موردي از تخلف را
كه خود بخواهد پيگيري كند و هر موردي كه به هر دليل مايل به پيگيري نبود مسكوت
گذارد و مانع از توقف تصميم نشود. و از آنجا كه بايد بپذيريم رياست جمهوري سمتي
است، به راحتي اثر اين لايحه نفوذ اغراض سياسي و تمايلات جناحي در عملكردهاي
قانوني و سيستم قضايي و حقوقي كشور را شاهد خواهيم بود در نتيجه تب و تابهاي
سياسي و تحولات جناحي در عرصه سياسي كشور تا عمق نظام حقوقي نفوذ خواهد كرد.
چنين وضعيتي را هيچ نظام سياسي پذيرا نيست زيرا مستلزم عدم ثبات در
نظام حقوقي جامعه ميگردد كه از مهمترين آفات هر سيستم حكومتي است
.
رياست جمهوري در كشور هر چهارسال يا حداكثر هر هشت سال يك بار تغيير
خواهد كرد. طبق اين لايحه، هر رئيس جمهوري ميتواند بر اساس نظر و تشخيص خود از
قانون اساسي مانع انجام برخي اقدامات و اعمال گردد و از آنجا كه سليقهها و برداشتها
متفاوت ميباشند بايد هر روز شاهد تغيير و تحول در نظام حقوقي كشور متناسب با
نظرات رئيسجمهور جديد باشيم. زيرا هيچ محدوديت و معياري براي تشخيص رئيسجمهور
وجود ندارد و از آنجا كه هر حزب و جناحي به دنبال اجراي قانون اساسي با برداشت و
منافع جناحي خود ميباشد
.
همه چيز كشور از رسيدگيهاي قضايي تا تعيين سياستهاي كلان و وضع
مقررات، دستخوش اغراض و اميال جناحهاي سياسي خواهد شد و كشور هرگز روي ثبات به
خود نخواهد ديد
.
اختيارات مطلق رئيسجمهور در اين زمينه با اين قسمت ماده تكميل ميشود
:
“ …
مقام مسئول موظف است در اسرع وقت مناسب حداكثر ظرف مدت دو ماه پاسخ
خود را مشروحاً و با ذكر دليل به اطلاع رئيسجمهور برساند، در صورتي كه پس از
بررسي و تشخيص رئيسجمهور، توقف يا نقض يا عدم اجرا همچنان ثابت باشد، رئيسجمهور
نسبت به اجراي اصل يا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشي از تخلف اقدام لازم را معمول و
از جمله دستور توقف تصميمات و اقدامات انجام شده برخلاف قانون اساسي را صادر مينمايد. ”
به اين ترتيب هيچ تفسير و برداشتي غير از برداشت و استنباط رئيسجمهور
رسميت ندارد و تمام دستگاهها مكلف هستند مطابق استنباط رئيسجمهور از قانون اساسي
عمل كنند و هيچ توضيحي هم قابل پذيرش نيست و در صورتي كه رئيسجمهور توضيحات را
نپذيرفت، مستقيماً ميتواند مداخله نمايد و دستور توقف تصميمات و اقدامات مذكور را
بدهد و حتي عوارض ناشي از آن را نيز برطرف سازد. مثلاً اگر چه به موجب اصل
98 قانون
اساسي تفسير قانون اساسي با شوراي نگهبان است، اما اگر رئيسجمهور تشخيص داد كه
اين تفسير خلاف قانون اساسي است ميتواند جلوي آن را گرفته، آن را باطل كند و
عوارض ناشي از آن را نيز برطرف سازد. زيرا هيچ قيد و محدوديتي در اينجا پيشبيني
نشده است.
رئيسجمهور بر اساس اين ماده ميتواند دستور توقف فرامين رهبري را كه
موجب بند 8 اصل 110 قانون اساسي براي حل معضلات نظام صادر شدهاند را به دليل
مغاير قانون اساسي تشخيص ميدهد بگيرد. همچنين اگر رهبري به موجب بند 10 اصل 110
قانون اساسي پس از حكم ديوان عالي كشور (در صورتي كه رئيسجمهور آن را متوقف نكرده
باشد) يا رأي مجلس به عدم كفايت او (در صورتي كه رئيسجمهور مانع آن نشده باشد
) بخواهد
رئيسجمهور را عزل كند وي ميتواند به استناد به آن بخش از بند مذكور كه اشعار ميدارد:
“با در نظر گرفتن مصالح كشور” و با اداي اينكه در اين عزل مصالح كشور در نظر گرفته
نشده است، از عزل خود جلوگيري كند. و رهبري را در صورت عدم تكميل در معرض تعقيب
قضايي بيان شده در ذيل ماده 14 قرار دهد.
رئيسجمهور بر اساس اين ماده ميتواند در صورتي كه برخي از مصوبات
مجلس را خلاف قانون اساسي تشخيص داد لغو كند و يا از اجراي آن جلوگيري كند، حتي
اگر شوراي نگهبان آن را تأكيد كرده باشد. هيچ نيازي به ارائه استدلال در تعارض
آشكار اين ماده با اصول متعدد و مباني قانون اساسي نيست
.
نكتهاي كه به نظر ميرسد هدف اصلي تدوين كنندگان اين طرح نيز بوده
اين است كه اين لايحه به رئيسجمهور اجازه ميدهد كه در كار هيأت نظارت شوراي
نگهبان بر انتخابات اعم از انتخابات رياستجمهوري يا مجلس مداخله كند و به اين
ترتيب اين لايحه در حقيقت مكمل لايحه حذف نظارت استصوابي است
.
رئيسجمهور ميتواند به استناد نقض قانون اساسي به شوراي مذكور براي
اصلاح عمكرد خود شورا يا تشخيص صلاحيت داوطلبان اقدام كند، در غير اين صورت
اقدامات اين شورا را متوقف كرده و عوارض ناشي از آن را كه رد يا تأييد صلاحيت بوده
است برطرف خواهد كرد و اعضاي هيأتهاي نظارت با شوراي نگهبان را در معرض رسيدگي
قضايي و اداري قرار دهد و چون مراجع صالح در اين قانون تعريف نشدهاند و عملاً
تشخيص آن با هيأت منصوب رئيسجمهور است. اگر هيأت شخص رئيسجمهور را صالح براي اين
منظور دانست ميتواند براي مدت يك تا سه سال اقدام به انفصال اعضاي شورا نمايد.
اين موضوع شامل اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام، شوراي عالي امنيت ملي، رئيس قوه
قضائيه و ساير نهادهاي حكومتي با توجه به ماده 15 اصلاحي همين لايحه نيز ميشود
.
5-
تبصره (1) ماده 14، لايحه پيشنهادي، براي رئيسجمهور صلاحيت قضايي
نيز قايل شده است و به او حق ميدهد احكام مراجع قضايي را مانند يك ركن قضايي در
صورتي كه مغاير قانون اساسي تشخيص دهد به حالت تعليق درآورد. حتي اگر اين احكام از
طرف بالاترين مرجع قضايي كشور يعني ديوان عالي كشور صادر شده باشند.
اين اختيارات عجيب، در هيچيك از قوانين اساسي كشورهاي معتبر جهان
براي يك ركن سياسي مثل رئيسجمهور وجود ندارد. در قوانين اساسي كشورهايي مانند
فرانسه كه رئيسجمهور، رياست شوراي عالي قضايي را برعهده دارد و به موجب اصل 65،
مرجع صالح براي رسيدگي به مسايل قضاوت نيز ميباشد و يا در قانون اساسي آمريكا كه
رئيسجمهور: رئيس ديوان عالي و قضات فدرال را تعيين ميكند، صلاحيت مداخله در
احكام قضايي به آنها داده نشده، زيرا اين امر مستلزم از دست رفتن استقلال قضاوت و
نفوذ سياستمداران در عرصه قضا خواهد شد
.
بر اساس اين تبصره رئيسجمهور ميتواند به استناد تشخيص و برداشت خود
از قانون اساسي حكم قاضي را به حالت تعليق درآورده، اين تبصره نقض اصول 156، 159،
161 قانون اساسي ميباشد
. قانون اساسي در اصل 161 كار نظارت به اجراي صحيح قوانين در محاكم را
به ديوان عالي كشور سپرده است، اين لايحه رئيسجمهور را همعرض و همصلاحيت ديوان
عالي كشور در امور قضايي كرده است.
بر اساس اصل 140 قانون اساسي رسيدگي به اتهام رئيسجمهور و معاونان و
وزيران در جرايم عادي با دادگاههاي عمومي است و بر اساس بند 10 اصل 110 قانون
اساسي، ديوان عالي كشور به تخلف وي از وظايف قانوني رسيدگي ميكند. بر اساس اين
لايحه رئيسجمهور ميتواند به استناد نقض قانون اساسي از اجراي حكم صادره عليه خود
جلوگيري كرده و آن را به حالت تعليق درآورد. و حتي آثار آن را نيز برطرف نمايد. و
يا به استناد ماده 14 مانع از ادامه دادرسي شود
.
6-
عدم تخصص حقوقي تنظيم كنندگان اين لايحه علاوه بر اينكه در تمامي قسمتهاي
لايحه مشخص و روشن است، در ماده 3 به طور آشكارتر ميباشد. در قسمت آخر ماده 15
اصلاحي آمده است:
«
ترتيباثر دادن به تذكر و اخطار رئيسجمهور ميتواند به اقدامات مذكور
در ماده 14 اين قانون و تبصره آن منجر شود.»
قانون بايد فارغ از هر گونه ابهام و شبه باشد، بايد به طور دقيق
تكاليف، حقوق و حدود را به ويژه در زماني كه قرار است جنبه كيفري نيز پيدا كند،
روشن نمايد. و يا مرجعي را براي اين موضوع تعيين نمايد. در ماده فوق معلوم نكرده
است كه در چه مواردي ترتيباثر ندادن به تذكر و اخطار رئيسجمهور منجر به اقدامات
مذكور در ماده 14 ميشود؟
مرجع تشخيص اينكه اين موارد بايد مشمول مجازاتهاي مذكور در ماده 14
شود كيست؟
اگر تنظيم اين ماده از روي ناآگاهي بوده، كه بايد گفت: جاي تأسف است.
زيرا لايحه توسط معاونت حقوقي رياستجمهوري تنظيم و در هيأت دولت به تصويب رسيده
است. و اگر تعمدي در كار باشد كه احتمال آن قوي است، بايد ديد با چه هدفي بوده
است. تنها هدفي كه ميتوان از اين موضوع بدست آورد اين ميباشد كه به رئيسجمهور
اختيار بيحد و حصري براي تعقيب، حتي سران درجه اول نظام داده شود. زيرا چنانچه
آنان تذكرات رئيسجمهور را وارد ندانند و يا به دلايلي عمل ننمايند، به مراجع
صالحه معرفي و به انفصال از خدمت محكوم ميشوند
.
كلمه
“ ميتواند ” نيز نشان اختيار رئيسجمهور در اين زمينه است. ماده 3 در
حقيقت مكمل ماده 2 و تبصرههاي آن ميباشد وجدانهاي منصف بايد به قضاوت بنشينند
كه آيا از يك اشاره مبهم و كوچك در اصل 113 قانون اساسي ميتوان چنين اختيارات
وسيعي كه اساس نظام را متحول ميكند استنباط نمود؟
برخي به سوگند رئيسجمهور استناد ميكنند، آيا به صرف اينكه رئيسجمهور
سوگند ميخورد كه حافظ قانون اساسي باشد ميتوان براي صلاحيت مداخله در امور ساير
قوا را قايل شد؟
در اين صورت بايد براي نمايندگان مجلس نيز اين اختيار را قايل شد،
زيرا آنان نيز سوگند ياد ميكنند كه از قانون اساسي دفاع كنند؟
با وجودي كه اصل 57 قانون اساسي تصريح دارد كه نظارت بر قوا بر عهده
رهبري است و اصل 174 قانون اساسي نيز تأكيد بر حق نظارت قوه قضائيه دارد، اما هيچكس
به خود اجازه نميدهد چنين اختياراتي را به آنان اعطا كند؛ چگونه ميتوان پذيرفت
بر اساس اشارهاي مبهم در اصل 113 قانون اساسي و بر اساس يك تعبير و تفسير
ديكتاتوري و مطلقگرايي به ويژه براي رئيسجمهور را دارد و مشروح مذاكرات مجلس
خبرگان مشحون از نظرات و وسواس نمايندگان در اعطاي اختيارات به رئيسجمهور بوده
است. پس اين لايحه با روح قانون اساسي مغايرت دارد
.
ما با تحليل صرف اين لايحه قضاوت را به خوانندگان ميسپاريم
. زيرا به
نظر ميرسد تدوينكنندگان اين لايحه قبل از آنكه حقوقدان باشند مردان عرصه سياست
بودهاند.
منبع: سایت - باشگاه اندیشه